2014年04月24日 09:50
   
我国开门迎接莱纳斯——
从政府干预到政府失灵?
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作者/梁志华 2012年03月01日 08:20:52 pm
   

【本刊梁志华撰述】莱纳斯(Lynas)稀土厂课题在关丹(当然还有其它州属)掀起一波绿色惊涛骇浪。万人群众走上街头,勇敢向政府和莱纳斯公司说“不”。另一边厢,首相纳吉却仿佛视若无睹,坚称莱纳斯稀土厂经过科学验证,证明“不会危害社会”。

民众力量撑起的万人空巷所发出的声音,难道纳吉政府听不到吗?是人民庸人自扰,太过“杞人忧天”了?还是政府胸有成竹,对稀土厂的安全有100%信心?都不是。

这其实只是验证了公共选择理论(Public choice theory)下的必然形象,即政治上的政策决策结果,往往与广大群众想要的结果相互冲突。为何政府/政治决策与民意之间会出现如此矛盾的现象呢?这主要与政府失灵(Government Failure)、恩庇政治(Political Patronage),以及寻租游戏(Rent Seeking)有关。

传统上,市场失灵(Market failure)是政府干预(Government Intervention)的最佳理由。市场失灵源自于人类行为(消费者与生产者的行为)。个体户(个人或企业)为了满足个人利益,导致市场陷入无效率或失衡的情况,或者对社会构成负面影响,如产生负面外溢效应(Negative Externalities)。

经济学家普遍认同市场失灵主要有三大原因:市场出现垄断或寡头垄断(包括一小撮人控制绝大多数的市场力量)、生产商品或提供服务过程中产生外溢效应(externality),以及涉及公共商品(Public Good)。政府通过制定政策或采取行动方略,来介入或干预市场,以便纠正这些市场失灵问题。

政治人物与官僚都有私心

但是,政府干预是解决市场失灵的仙丹灵药吗?其实不然。公共选择理论就推翻了这一论述,因为政府/政治本身也是文明社会中人类行为的一部分,也同样会面对“政府失灵”的问题。

与其他经济领域内活动的个人或企业一样,政治人物和政府官员都是自私的。尽管他们头上顶着“维护公众利益”的光环,但很多时候,他们都在追逐着自己的私人利益。当“个人利益”凌驾“公众利益”之上时,政治人物和政府官员往往典当了广大公众的利益。

国际基金组织前资深经济学家,目前回到槟城定居的Lim Ewe Ghee博士在最新一期英文财经周刊The Edge撰文写道,在政府内工作的政府官员和政治人物,与其他人没有分别。他们不会因为在政治环境下工作,就变成了“经济太监”。他们一样有私人的经济利益和政治利益需要满足。

政府官僚想要在政府部门步步高升,政治人物想要在选举中获得委托。因此,官僚通过掌握更大的预算资源,政治人物则通过有利于政治盟友(朋党企业或寻租人)的政策和计划,各自壮大自己的势力。

现实情况是,从政者是先推行一些政策或项目,来确保自己可以获选,而不是出来竞选,以便在中选后推行特定政策或项目。换句话说,从政者的政策决策结果,很多时候是为了个人利益,而不是公众利益。

因此,我们可以看到政府为纠正“市场失灵”而采取包括税务、津贴、拯救(Bailout)、价格控制、监管、重商及保护政策等各方面的政策干预行动,甚至政府直接参与和主导经济发展项目,最终导致无效率资源配置或资源错配,乃至整体社会经济发展的失衡,或称之为“政府失灵”。

在马来西亚这块土地上,这样的例子比比皆是。比方说,政府以“公众利益”之名推动私营化政策,给予特定人士或机构垄断或寡头垄断权,如收费大道、电力、水供、白米进口等;政府通过国家汽车工业政策,保护整个国产车工业领域下一些特定人士的利益;政府通过提供巨额津贴或贷款担保给特定企业,扶持朋党企业;政府甚至直接参与且主导经济领域。

由政治创造的市场

然而,这些政治上的政策决策,往往只是少数既得利益者追逐的目的,与广大公众想要的结果完全背道而驰。但是,从政者绝对有理由支持这些政策,因为政治人物与寻租人各自达到自己想要的个人利益。至于过程中是否损害公众利益,并不在他们的首要考量之内。

从政者和政府官僚通过政策制定创造出“租金”,并把这些财富或经济利益的拥有权当作筹码交换;寻租人或朋党在争夺这些经济租金的过程中,以选票、政治献金或行贿等各种方式,向政治人物或官僚进行游说工作。最终大家各自获得自己想要的私人利益(政治和经济利益),皆大欢喜。这基本上就是所谓的寻租游戏或恩庇政治。

这一由政治力量创造的市场,本身就是一个不竞争市场。因为这个市场只有几个造王者(政府和寻租人)掌控游戏规则,任意决定市场定价和供应,而占绝大多数的公众很多时候处于任人宰割的情况,但是,很多人似乎都被蒙在鼓里,因为资讯不透明或不对称,扭曲这个市场的原貌。

这个市场完全体现了任何市场都存在的人类自私心理的行为。对于从政者而言,他基本上无需付出任何代价,就可以坐享这些政治和经济利益,因为他花的是人民的钱;对于既得利益者来说,他们只需付出很少的代价,就可以从政府身上获得数以亿计的经济利益;公众以为他们每人只付出几块钱给政府,但是,他们不知道最终所需承担的后果,可能是几倍、几十倍,甚至几百倍。

经济学者慕查法阿里(Muzaffar Ali Isani)就指出,当政府或政治干预被视为是“经济”市场失灵的有效替代途径之际,如果我们将“政治”市场不完美那一面摊开来,我们将会发现,市场失灵不仅没有获得纠正,政治干预行动可能进一步导致经济被扭曲。

政府干预解决投资低迷问题

回到莱纳斯稀土厂的课题。纳吉政府在这一课题上,尝试用政府干预来解决市场失灵的问题——私人投资过去十多年陷入低迷状态。自97亚洲金融危机后,私人投资情绪低迷,无论是国内投资或者外资直接投资的平均年复合增长率只有1%。政府一直靠公共投资和政府开支撑场,来带动国内经济发展,是一个不争的事实。

当莱纳斯公司(Lynas Corp)来马建立一座号称全球最大的稀土厂投资计划时,就像天上掉下来的金块一样,叫纳吉政府如何舍得放手。因此,即使面对反对稀土厂的绿色海啸,纳吉也丝毫没有掩饰政府对莱纳斯稀土厂的渴望。

他在受访时直言:“政府想要找出一个人民可以接受,同时又不会影响我国投资的解决方案”。这句话的前半部是在自欺欺人,因为人民已经表明无法接受稀土厂。因此,后半部才是纳吉政府心里真正的那句话。政府需要外来投资,而且可以不计任何代价接受投资。

据估计,这座价值马币7亿元的稀土提炼厂,每年将提炼3000公吨来自澳洲的稀土原料,生产价值马币50亿元的稀土。稀土出口将占我国国内经济生产总值的大约1%。【点击:关丹稀土:华丽包装的辐射废料掩埋厂】

纳吉政府只用了一块土地,就从莱纳斯稀土厂换来税收、就业机会、经济产出、出口,以及投资等各方面的回报,对政府而言是一宗非常划算的交易。对莱纳斯来说,7亿元的投资(可能还有一些隐藏起来的游说费用),不仅换来每年50亿元的稀土出口额,更重要的是一个无价的稀土辐射废料掩埋场,绝对超值。

只剩下一把垄断声音

在公共选择的定律下,这个由政府和既得利益者(莱纳斯)全盘控制的“政治”稀土市场内,只剩下一把垄断的声音,因为政府为“公众利益”做出接受莱纳斯稀土厂的决定,尽管这一决定不是广大群众的意愿。

纳吉政府的干预是否解决了市场失灵的问题呢?或许政府干预的确带来更多的私人投资。但是,莱纳斯稀土厂的投资项目,已经把我国对外来投资的素质门槛拉低,向那些进不了其他国家门槛的“危险投资项目”,打开一道欢迎的大门。

到了2020年,也许纳吉政府真的实现高收入国的目标,但,政府同时也为人民带来一个负面的外溢效应(Negative Externality)——一个严重污染的生活环境。我国人民可能必须在一个生命和健康每天受到威胁的恶劣环境下过生活。这是人民要的生活吗?恐怕又是一个公共选择的问题。

 

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